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周其仁:邓小平做对了什么?

周其仁2019-08-22 11:20

(图片来源:全景视觉)

 
 

编者按:今天(2019年8月22日)是改革开放总设计师邓小平诞辰115周年。

如今的中国经济已取得举世瞩目的成就,这一切都得益于邓小平开启的改革开放之路。没有改革开放,就没有经济增长。

在这一个特殊的日子,我们重新刊发威廉希尔中文网站报纪念邓小平的系列报道,以飨读者。

 
 

威廉希尔中文网站报 周其仁/文 1978年10月后的北京,是中国伟大变革的漩涡中心。我们为重新获得读书机会而奋发学习。站在那个中国开放时代的端口,为了消化大量扑面而来的新鲜信息,我们在自发组织的读书小组里度过了无数不眠之夜。

不过,最打动我们的,还是在一个聚会上听到的安徽农村包产到户的消息。那是亲到现场调查的人带回的第一手报告:大旱天气增加的饥荒威胁,逼得农民悄悄把集体土地分到了户;结果,粮食大幅增产,但“包产到户”却不合法,农民只在底下秘密推进。这个故事让我们兴奋。在贫困好像与生俱来、无可更改的中国农村,原来也存在迅速改善生活的路径!我们的困惑是:为什么被实践证明可以促进生产、解决农民温饱的生产方式,却得不到“上层建筑”的合法承认呢?

1980年,以部分北京在校大学生为主,自发成立了一个农村研究小组,立志研究中国农村改革和发展面临的种种问题。机缘巧合,这群“北京小子”的工作,得到了杜润生先生等前辈中国农民问题顶级专家的欣赏、指点和支持,把我们带入改革政策的制定过程。仿佛在不经意之间,我们见证了历史:对于8亿中国农民来说,包产到户才是邓小平领导中国改革伟大活剧的第一幕。

一、中国特色的产权界定

包产到户并不是“新生事物”。调查表明,早在1956年下半年,浙江永嘉县就出现了包产到户——刚被卷入高级社的农民发现“大锅饭”带来出工不出力的消极倾向,就把集体土地划分到农户,以此约束集体成员努力劳动。问题来了:既然包产到户不是邓小平主政中国以后才出现的现象,更不是邓小平自上而下“发明”或推行的一种土地制度,为什么要把农村包产到户改革看成邓小平伟大戏剧的第一幕?

答案要从包产到户本身寻找。“包产到户”的学名是“家庭承包责任制”(Household Contracted Responsi-bility System)。在这套制度下,集体的土地分给农户,以农户承担一定的责任为前提。在开始的时候,农户的责任通常联系着“产量”——以相应土地面积的常年平均产量为基线,农户承诺将交多少给国家、多少给集体,以此交换土地的承包经营权。很明白,这是一个“增加的产量归农民”的合约,对生产积极性的刺激作用不言而喻。另一方面,承包到户的土地,并没有改变“集体所有制”的性质——它们还是公有的,只不过按照约定的条件交给农户使用而已。

农民和基层生产队发明了家庭承包责任制,也证明了这套办法能够有效地增加产量、抵御饥荒。但是,农民和基层生产队并不能决定包产到户能不能得到合法的承认。这是苏式中央集权体制的一个派生物:任何经济组织、生产方式的变动,都被看成事关社会主义道路和方向的大事,因而都必须由最高权力当局决定。自发的合约得不到法律承认和保护,对当事人的预期和行为就有不利的影响。

邓小平的贡献,是把国家政策的方向,转向了对促进生产力的自发合约提供合法承认与保护。这并不是这位伟大政治家一时心血来潮的杰作。据杜润生回忆,早在1962年邓小平就谈到,“生产关系究竟以什么形式为最好,要采取这样一种态度,就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产,就采取哪种形式;群众愿意采取哪种形式,就应该采取哪种形式,不合法的使它合法起来”(见杜润生回忆录,第332页)。这说明,邓小平早就明白“合法承认”对特定生产关系(产权与合约)的意义。当历史把他推上了执政地位之后,邓小平就用“这样一种态度”来对待农民和基层创造的家庭承包责任制。

在邓小平路线下,农民家庭承包制获得了长足的发展。家庭承包制由落后边远地区扩展到发达地区农村、进而几乎覆盖了全国所有农村生产队;土地承包的期限由一年、三年、十五年、三十年扩展为“长期不变”;合约的责任从联系产量开始,逐步演变为联系土地资产。农民家庭承包责任制不断得到更高规格的合法承认:从基层的秘密存在,到地方政府的承认,到中共中央政策文件的肯定。最后,2002年,中国的人大通过了《农地承包法》,确立了农户家庭承包责任制的法律地位。按照这部法律,全部农地的使用权、收益权和转让权,都长期承包给了农户;“集体”仍是农地在法律上的所有者,但其全部经济职能就是到期把所有农地发包给农民。随着承包户拥有续订合约的优先权,“长期不变就是永远不变”。

中国人创造的这个经验,让我们想起了科斯在1959年提出的一个命题:“清楚的产权界定是市场交易的前提”(中译见《生产的制度结构》,第73页)。我们可以说,产权界定也是合约的前提——要不是双方或多方各自拥有清楚的资源产权,他们之间怎么可能达成任何一个合约?可是,中国的实践却提醒人们:恰恰是承包合约才界定出清楚的农民对土地的权利,因为在订立承包合约之前,作为集体成员的农户究竟对集体土地拥有何种权利,通常是模糊不清的。这是不是说,农户的产权反而是经由合约才得到界定的?在这个意义上,我认为可以得出一个新的结论:合约缔结与产权界定根本就是不能分开的同一回事。

合约可以经由再合约(re-con-tracted)得到调整,而经由合约不断界定的产权也就可以不断进一步明确其经济含义,并逐步提升产权的“强度”。我们在中国看得清楚,后来被列入宪法保护范围的私人财产权利,最初就是从城乡公有经济的承包合约中产生并发展起来的。私人承包获得的公有资源在约定条件下排他的专用权,不是私产又是什么?按照承包合约,超出约定产量的部分一般归承包人所有,这难道不正在创造更完备的私产吗?随着承包私产和超越承包形成的私产不断由少增多、由弱变强,公有制成员不断扩大对外缔结合约的范围,循序渐进地积累起更多的私产,也进入更丰富多样的市场合约网络。这套经由合约界定出清晰产权的办法,从农业扩展到非农业、进而扩展到城市,奠定了中国市场经济的基础。

邓小平本人不一定看到过“产权界定”的理论表达。可是,邓的改革之道就是坚持产权界定并寸步不移。这套中国特色的产权界定,一直受到来自不同方向的批评。一种批评说,邓的改革逾越了“一大二公”经济的最后边界,因而背离了经典社会主义。这个批评忽略了继续维系一个不断支付昂贵的组织成本的体制的巨大代价,这一点,人们通过比较改革的中国与拒不改革的那些国家经济表现上的显著差别,就可以获得深刻印象。另一种批评认为,基于承包合约的产权改革远不如“全盘私有化”来得彻底和过瘾。这种批评则看轻了制度变迁所要付出的代价:只要过时的观念和既得利益缠住了相当多的人群,任何“激进和彻底的改革”实际上是寸步难行。

邓小平不为任何批评所动。他始终坚持一点,无论如何也要容许中国人在实际的约束条件下从事制度和组织选择的探索和试验。任何产权、组织或合约形式,只要被证明可以促进生产的增加和人民生活的改善,邓小平就乐意运用自己的政治威望动员国家机器,在“中国特色社会主义”的总标题下为之提供合法承认。这看起来似乎只是一套非常实用主义的策略,但是,有了科斯以来经济学的进展,我发现在中国改革的实践经验里,包含着具有很高普适性的道理,这就是广义的交易费用决定着制度的存在及其变迁。

二、把企业家请回中国

对传统思维而言,私人拥有生产资料,自由雇佣、特别是雇佣工人超过7人以上的企业,当然就是“资本主义剥削”,与社会主义格格不入。这条马克思和前苏联模式划下的铁的界线,中国自1956年完成了“工商业社会主义改造”后,也再也没有逾越过。改革突破了传统戒条,是不是“走资”的疑虑笼罩中国。

同时高举改革开放与坚持社会主义两面旗帜的邓小平,抓住了一颗瓜子破解难题。上世纪80年代初,安徽芜湖个体户年广久炒卖的“傻子瓜子”受到市场追捧,生意迅速扩张。1981年9月,年氏父子三人从雇4个帮手开始,两年内发展成一个年营业额720万元、雇工140人的私人企业。“傻子”当上了老板,争议也从芜湖一路到了北京。如何定夺小小一颗瓜子里面的大是大非?

我当时供职的农村政策研究机构是杜润生领导的,他组织了关于“傻子瓜子”来龙去脉的调查,并把有关材料报到了邓小平的案头。记得当时传回来的小平指示,斩钉截铁就是“不要动他”四个大字!其中,最了得的还是那个“动”字,因为这一个字就包含了“运用国家机器的强制手段给予取缔和打击”的全部意思。既然历史经验显示过去那套做法效果不佳,小平的意思就是多看看、多试试,再也不准用专政手段对待像年广久这样的民营企业家。

邓小平的办法就是允许实践、并从实际出发来观察和分析。冷眼看“傻子瓜子”,并不难厘清其中的是非曲直:年广久雇佣的140名工人,原本都得不到国有公司的工作机会;年广久付给工人的薪水,不低于当地国有工厂的给付水平;这些工人原本或失业,或从事其他工作但收益还不如给年广久打工。更重要的是,“傻子瓜子”的市场成功,刺激了更多的瓜子供给——老板与老板的市场竞争加剧了,不但是顾客的福音,更是工人的福音!可是,“资本主义剥削”的公案又作何处理?

没有人指出,剩余价值学说的基础是交易费用为零。问题是,真实世界里的交易费用绝不为零。一般如商品和服务的买家与卖家,特殊如资本家与工人,他们之间在市场上的互相发现、订约和履约,都要付出昂贵的费用。交易费用不为零,就既不存在自动的“等价交换”,也不存在不需要经营、监督和管理的经济组织。从这点看,发现市场、协调供求、组织生产等项职能,绝不是“多余的”。资本家们获取的报酬,部分是投资于企业的财务资本的利息,部分是作为企业家人力资本的服务回报。至于这些收入的水平高低,是由市场竞争——企业家与企业家的竞争、工人与工人的竞争、商品买家与买家的竞争以及商品卖家的竞争——决定的。

邓小平不允许把重新冒头的民营企业一棍子打下去,坚持多试试、多看看,意在探索把复杂问题分开来处理的路径。前苏联和中国自己的历史教训时刻提醒着中国改革的决策者,为什么社会主义经济非要把资本家连同创业精神、市场判断力、组织和协调生产的能力一起抛弃呢?

邓小平把企业家请回了中国。他执掌中国后不久,就高度肯定了历史上“民族资产阶级”的代表荣毅仁,并大胆决策划出一笔国有资本交付荣先生全权打理——这开启了“国有资本+企业家”的新经济模式。邓小平还运用自己的政治权威,多次对“傻子瓜子”这个事件表态,不准再动用国家机器鲁莽地扼杀民营企业家。这位革命老人一次又一次耐心地问:允许这些企业家的存在,难道真的就危害了社会主义吗?

越来越多的人得出了正确答案。随着企业家的存在被广泛认为是“对的”(right),创业当企业家就再次成为中国人的一项权利(the rights)。改革以来,中国发布了多个政策文件、通过了多部法律,并数度修订宪法,逐渐承认并保护了普通人自由缔约、创办各类企业、按投资要素分配收入的合法权利。

三、重新认识看不见的手

从1985年5月开始,邓小平连续几年推动“价格闯关”。这意味着,原来由国家规定和控制的物价,要放开由市场决定。此前,中国已形成了一种“价格双轨制”,即按计划指令生产的产品由国家定价,超计划增产的产品则按市场供求决定价格。这个过渡性的体制,在显著刺激增产的同时,也造成分配方面的混乱:同一个产品的“市场价”高于其“计划价”数倍甚至十数倍,以至于任何有“门路”的人,都有机会把计划轨道上的产品倒卖到市场上而大发横财。一时间,“寻租”盛行,公众反感。邓和他的同事们决心推进价格改革,解决问题。

1988年7月,国务院宣布开放名烟名酒价格。这其实是一次试探性的前哨战。8月中旬,中共中央政治局会议通过了《关于价格、工资改革的方案》。不料,会议公报发表的当天,全国各地就出现居民抢购食品和生活用品、又拥到银行挤提存款的风潮。十天以后,国务院宣布加强物价管理、不再出台物价调整项目、提升银行存款利息、全面整顿市场秩序。9月,中共政治局决定开展全国范围的“治理整顿”。第一波“价格闯关”搁浅。

事后我的理解,在累计发放货币过多的条件下“放开价格”,势必把原先“隐形通胀”转成为群众不可能接受的显形高通胀。这证明,即使得到了政治方面的强力支持,在高通胀环境下也难以顺利推进价格改革。中国进入了为期三年(1989-1991)的“治理整顿”期,政府用行政手段抽银根、压投资、管物价;经济增长减速,经济改革停滞。让中国和世界大吃一惊的是,邓小平在1992年春天再次奋力推进中国改革。他以一个88岁退休老人的身份,发表了著名的南方谈话——“不改革开放,只能是死路一条”。邓小平特别提出了长期困扰中国改革的问题:坚持计划体制是不是就等于“姓社”?走市场之路是不是就等于“姓资”?他的答案石破天惊:计划和市场都不过是配置资源的方式,社会主义同样可以走市场之路。

在邓小平的推动下,中国于1992年再度勇闯价格关。是年,新放开的生产资料和交通运输价格达648种,农产品价格50种,其中包括在全国844个县(市)的范围内,放开了长达几十年由国家统购的粮食价格,并放开了除盐和药品以外全部轻工业产品的价格。到1993年春,中国社会零售商品总额的95%、农副产品收购总额的90%以及生产资料销售总额的85%,全部放开由市场供求决定。“价格闯关”最终成行,“用市场价格机制配置资源”从此成为中国经济制度的一个基础。

经济学家通常会不遗余力地推崇市场价格机制。这不足为奇,因为有亚当·斯密以来经济学传统的鼎力支持。可是,为什么邓小平也对“看不见的手”情有独钟?

要回答这个问题,我认为涉及三个层面。第一,苏联式计划体制的实质,是把整个国民经济办成一个超级国家公司。这个超级国家公司不得不承受巨大的组织运行成本。作为改革前中共第一代领导集体的一员,邓小平多年负责处理国家一线事务,几乎就是这个超级国家公司的执行长。正因为对原有体制不堪重负的成本压力有切身感受,也对原体制的运行效率极不满意,才迫使邓小平比局外批评家更明白,权力过于集中的主要结果,恰恰是无法有效行使国家权力。历史把这位执行长推上了决策人的位置,邓小平决意改革,顺理成章。

第二,邓小平倡导的开放,启迪了一代中国人,也启迪了他本人。无论欧美、日本、亚洲四小龙,还是南斯拉夫、匈牙利和波兰,所有当时在经济成就方面令中国羡慕的经济体,没有一个是套用苏联计划模式的。这些经济体都允许“看不见的手”发挥基础的资源配置作用。他们的经验说明,价格机制并不是洪水猛兽,中国为什么不可以大胆试一试?

最后一个层面最为隐蔽。邓小平的哲学,是相信每个普通人都具有改善生活的持久动力。国家要富强,要推进现代化,就必须充分发挥每一个社会成员和所有基层组织的积极性。正是在这样的思想基础上,才产生了上文提到的中国式权利界定和把企业家请回中国的改革政策。新的问题是,当改革开放释放了个人、家庭和基层组织的积极性之后,如何协调(coordi-nate)数亿人口爆发出来的竞争致富冲动,就成为新的经济体制必须解决的问题。邓小平倾心于发挥价格机制的作用,是因为他认识到仅靠国家计划之手,根本不足以应对改革开放后如何协调整个中国经济的新课题。

四、腐败的挑战

学者们用“吉尼系数”描述收入分配差距的状况,发现改革后中国的收入分配差距有拉大的趋向。这类测度可能忽略了一点,即“收入的获取是否合乎公义”并不是定量技术可以描述的。姚明的高收入是一回事,贪官们卖官鬻爵的收入是另一回事——公众舆论真正痛恨的是后者,因为其收入不合公义。可是,关于收入差距的测算并不能划分这个极其重要的区别。

转型经济怎样应对制度化腐败,是一项严重的挑战。

邓小平的答案是多手并举:道德教育、党的纪律和法治。我不认为还可以想出更多的办法来遏制腐败。问题是,在上述分权改革、重新界定权利、承认并鼓励民营企业家、大规模利用价格机制的每一个过程中,腐败不但形影相随,且有更快蔓延之势——腐败跑得似乎比改革还要快!1986年9月,邓小平得出了一个重要结论:不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进(邓小平文选,第三卷,第176-180页)。为此,他开始部署中国政治体制改革。

政治体制改革远为复杂和困难。最主要症结是,经济改革触犯的经济既得利益,还可以用经济手段补偿,但政治改革触犯的既得利益,拿什么来做补偿?用经济办法来补偿“丧失权力的损失”吗?出价低,不可能被接受;出价高,国家财政不堪负担——等级制其实是非常昂贵的。听任掌权者自己补偿(贪污腐败是也)?公众不可能接受,而那样“补偿”的结果,一定是更舍不得放弃权力。那么,可以不予补偿就取消权力吗?可以,但改革因此就等于革命。

邓小平多次讲过“改革也是革命”。不过他面临另一项约束。作为“权力过于集中”的派生物,中国的党政骨干系统发达,但其他社会软组织发育不足,行政系统实际上负担着社会经济体系的运转。这本身就增加了消化政治体制改革副产品——重新安排官员——的难度。另一个连带的后果,就是国家权力体系一旦失稳,整个社会就容易动荡。所以,推进“也是革命”的政治体制改革,又不得不以“稳定”为边界。于是人们看到,1986年重新提上日程的中国政治体制改革,并没有实质推进。一年以后的中共十三大,通过了酝酿已久的政治体制改革纲领,但没等到切实实施,“价格闯关”的失败以及随后的一系列事件,就再也没有给中国推进政改的机会。即使1992年邓小平的南巡讲话,也限于推动经济增长与经济改革,而并不是政治体制改革。中国的政治体制改革,是邓小平未竞的事业。

五、小结

中国经济增长取得的令人瞩目的成就,为邓小平启动的改革开放提供了一个无可更改的背书。如果用最多数人口的日常生活得到显著改善作为评价标准,邓小平领导的中国改革开放一定会被写入历史。当然,伟大成就的成因是复合的,人们对此也常有不同的看法。我的观点是,正是改革开放大幅度降低了中国经济的制度成本,才使这个有着悠久文明历史的最大的发展中国家,有机会成为全球增长最快的经济。

邓小平开启了中国改革开放之路,也开启了中国经济增长之路。不过,他并没有完成中国的改革开放。无论在产权的重新界定、企业家职能的发挥、市场经济框架的完善还是国家权力的约束与规范方面,中国都面临大量未完成的议题。作为渐进改革策略的一个结果,很多困难而艰巨的改革任务留在了后面,并面临改变着的社会思想条件。

三十年来中国的经验的确证明,未来绝不是宿命的。我们有理由相信,中国只要坚持改革开放以来被实践证明做对了的事情,继续推进尚未完成的改革事项,未来的历史将有机会再次证明人们关于中国的乐观断言。(本文节选自周其仁在芝加哥大学“中国改革30年讨论会”的发言,发表时有删节)

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北大中国经济研究中心主任